资本配置扭曲如何影响城市的人口和福利?

作者: 象湖信息门户网 时间:2019-10-21 21:09:43 阅读量:3140

文|陈刘士毅梁超

改革开放以来,中国城市化发展迅速。城市化率从1978年的17.9%上升到2017年的58.5%。当前,中国不仅面临着快速城市化的问题,而且整个城市体系的发展问题也变得越来越重要。

2019年4月8日,国家发展改革委官方网站发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》,明确提出要促进大、中、小城市协调发展,发挥大城市的规模效应和辐射带动作用,推进中小城市分类实施政策,促进当地人口城镇化。缩小的中小城市应该减肥,增强体质,改变习惯性的增量规划思维。建立一个结构良好、高效的城市体系已成为高质量城市发展的必然要求。

在发达国家,市场在城市体系的发展中起着决定性的作用。影响城市系统发展的因素可分为城市技术水平、居住舒适度和拥挤管理。对发展中国家来说,当前城市体系的形成和发展不仅与市场力量有关,而且还受到国家体系和区域发展政策的强烈影响。

一个能够完全实现市场一体化的城市体系,有利于像中国这样的大国实现规模经济,提高中国整体经济的国际竞争力。然而,中国在要素市场一体化方面还有很长的路要走。资本作为促进经济增长的重要因素之一,在区域和城市发展中起着至关重要的作用,特别是在中国,中国的经济依赖于投资。城市资本配置也会显著影响城市体系和居民福利。

扭曲的资本配置会带来什么后果?

城市是生产、消费和生活的地方。居住在城市中并在居住地和工作单位之间通勤的工人需要支付一定的生活费用,这取决于城市的规模和市政府拥堵管理的效率。城市越大,政府管理效率越低,生活成本越高,人均可支配收入越低。

制度和政策偏好程度等原因使得不同的城市在资本市场上受到不同程度的偏好——偏好程度越高的城市被赋予的资本越多,城市的资本成本就越低,而其他城市面临着资本供给不足和资本成本较高的问题。

从一般空间均衡的角度来看,受资本偏向的城市会因为资本供给过剩和居民收入增加而吸引更多的移民,从而增加城市人口规模,导致城市扩张。然而,由于资本短缺和劳动力外流,受资本歧视的城市将会缩小。总之,城市资本的配置将改变一些城市的扩张和收缩过程,并改变城市体系的发展。

此外,城市规模的变化将通过城市的拥挤效应发挥作用,即城市规模的增加将由于城市拥挤效应的增加而降低居民的可支配收入和消费。资本要素的空间配置和流动将推动劳动力要素的空间再配置,从而影响资源要素的整体利用效率和社会福利。

因此,考虑到空间的一般均衡结果,资本配置的扭曲将导致两个层面的扭曲。第一个层面是一般意义上的资本低效配置造成的扭曲,即资本没有分配给高生产率城市。第二个层面是资本扭曲导致的劳动力低效配置造成的扭曲,即劳动力没有被分配到拥挤效应较低的城市。这两种扭曲的综合效应决定了社会的福利损失。具体而言,当资本偏向型城市拥挤效应治理的效率水平较低时,由于更多的产出被浪费在拥挤成本上,将导致更大的福利损失。

为什么资本配置被扭曲了?

在有效的资本市场中,不同城市获得资本的成本应该是相同的。资本配置扭曲表明,城市间资本成本存在显著差异。如果一个城市面临较低的资本成本,这意味着由于政府政策的倾向或国家资本市场的不完善,该城市获得了超额的资本供给。我们称这个城市有资本偏见。因此,资本成本较高的城市被称为资本歧视。

与资本的完美配置相比,有偏见的城市可以获得更多的资本,有偏见的城市可以获得更少的资本。关于全球资本配置扭曲的原因有很多研究,也就是解释卢卡斯(1990)提出的卢卡斯之谜。那么,为什么中国城市间的资本配置被扭曲了呢?其中,区域发展政策和中国银行体系发挥着重要作用。

作为一个中央与地方、商业关系复杂的大国,中国中央政府和地方政府对资本市场的资源配置有着巨大的影响。首先,中央政府不仅追求经济增长,而且还有其他多重社会目标。此时,中央政府已经为不同的城市制定了政策优惠。这些政策倾向将导致一些城市资本供应过剩,一些城市供应不足,从而扭曲资本配置。西部大开发和经济特区等区域性政策将显著影响城市间的资本配置。

其次,地方政府的城市发展政策也会导致资本配置效率的扭曲。中国地市级地方政府分为城市和村庄,以及城市地区和县。不同的地方政府对城市化有不同的优先考虑。越是重视城市化的地方,越有可能出现资本供给过剩,这也是资本配置扭曲的一个重要原因。

第三,国家偏向某些行业,这些行业存在区域差异,这将导致资本供给的区域差异和城市间资本的扭曲。

最后,中国独特的银行体系在一定程度上满足了地方发展的需要,为资本配置扭曲创造了条件。政府的准入控制、产品控制、运营控制、高级管理层任免等措施极大地限制了商业银行的决策自由。因此,政府对银行有很强的控制力,利率市场化程度相对较低,政府在信贷配给中有很强的话语权。由于各级政府的压力,银行的贷款决策需要充分考虑与政府政策的配合,独立性难以保证。银行更倾向于向国有企业和大城市放贷。这种银行体系很容易导致城市间的资本流动壁垒,从而导致资本配置效率的扭曲。

首都去了哪些城市?

一些城市资本供给过剩,影子资本价格相对较低。然而,其他城市正面临资本供应短缺,其影子资本价格相对较高。由于城市资本存量数据难以获取,计算偏差较大,为了准确测算城市资本成本,我们利用工业企业数据库构建产出、资本、劳动力等核心变量来测算中国城市的资本成本,得出中国城市的资本配置现状。

首先,中国各地区之间的资本成本差异很大。西部地区和东部地区的城市资本成本较低,表现出一定程度的资本偏好。中部地区的城市受到一定程度的资本歧视,企业承担较高的资本成本。这一结果也很好地反映了中国的改革开放战略和西部大开发。

其次,通过测算各城市的资本成本,结果表明最大值约为最小值的9倍,中国城市间的资本成本差异很大,城市间的资本配置非常扭曲。

最后,通过对不同规模城市间资本成本分布的分析,发现大城市的资本成本低且差异很小,中小城市的资本成本差异非常明显,中小城市间资本配置的扭曲更为严重,中小城市承担着更高的资本成本,这可能是这些城市不发达的原因。

消除资本配置扭曲会对人口和福利产生什么影响?

首先,在消除资本配置扭曲后,不同城市之间的人口再配置效果非常明显,约50%的人口选择在新城市工作。资本配置效率将对中国部分城市和整个城市体系的规模产生重大影响。

具体而言,一些资本成本较低的城市将在资本配置效率提高后变小或消失。以10,000人口为门槛,我们发现如果资本配置的扭曲被消除,大约40个城市将消失。在消除了城市间的资本成本差距后,中国的小城市也变小了,大城市的数量也增加了。具体而言,300万城市的数量从7个增加到16个,500万城市的数量从14个增加到28个。中国大城市的数量还不够,而太多中小城市的扁平化现象已经大大改善。因此,资本配置效率低也是我国中小城市数量少的重要原因。

第二,消除资本配置扭曲后,社会福利水平将显著提高。我们发现,提高城市间资本配置效率的社会福利改善效果大于部门间社会福利改善效果。资本配置的扭曲导致相当大的福利损失,部分原因是资本无法从低生产率城市流向高生产率城市,部分原因是资本扭曲导致劳动力无法从低生产率城市流向高生产率城市。

这种扭曲造成的损失程度取决于政府支持城市的拥挤管理的效率。如果受青睐的城市恰好是政府拥挤管理效率较高的城市,规模扩张带来的拥挤效应就不那么大,从而减缓了资本错配带来的福利损失。另一方面,如果资本青睐的城市恰好是政府拥挤管理效率低的城市,那么规模扩张将带来更大的拥挤效应,并使福利损失更大。

资本偏向城市群的政府拥挤管理效率明显低于资本偏向城市群的政府拥挤管理效率。平均而言,资本偏向城市群的政府拥堵管理成本比资本偏向城市群的政府拥堵管理成本高40%左右。这意味着,考虑到在一般空间均衡下现有资本配置的扭曲,劳动力更倾向于流向资本市场青睐的城市。一般来说,政府对城市的拥堵管理效率相对较低,导致拥堵效应,给居民带来更大的福利损失。如果政府的拥堵控制水平提高,首都偏向的城市规模将进一步扩大,居民福利将得到改善。因此,提高政府拥挤管理水平也是提高优惠地区福利的重要措施。

如何提高资本配置效率,优化城镇体系?

提高资本配置效率和优化城镇体系有四个相关对策。

一是深化金融体制改革,加快金融体制和利率市场化,降低地区间资本流动阻力,提高资本配置效率。发展中国家资源分配的扭曲很大一部分是由于政府干预。地方政府可能为了私人利益而干预银行,损害整个社会的福利。因此,应改革和规范商业银行,使其真正成为市场主体,并在规范银行监管体系的同时,加强商业银行的自主权。有效的金融体系自然会促进资本向效率更高的城市或地区的配置,并优化城市体系的发展。

第二,资本回报率和城镇体系的发展受到国家劳动力市场灵活性的影响。继续推进户籍制度改革,全面落实城市建设用地增加与吸纳农业转移人口相结合的政策,促进城市空间劳动力自由流动,也是改善资本配置和城镇体系的重要举措。

第三,随着中国城市化进程的推进,劳动者为了更好的生活再次选择城市变得越来越普遍。而这个过程必然会伴随着一些城市的扩张和发展,当然,也有一些城市的衰落和收缩。政府应该尊重这个城市的发展规律,不应该试图通过资本偏见来延缓一些城市的收缩,也不应该试图通过资本歧视来控制一些城市的扩张,以促进城市体系的健康发展。

第四,政府在实施区域发展政策时,不仅要考虑政策的局部效应,还要注意相关政策的一般均衡效应,提高整个经济的运行效率。即使考虑到区域均衡发展,在当前资本配置效率不变的情况下,一些城市治理效率低下也是导致我国居民福利损失的重要因素。因此,有必要积极促进地方政府拥堵治理效率的提高,减少由此带来的额外损失。

(本文根据《经济研究》2019年第2期发表的文章《资本配置效率、城市规模分布与福利分析》改写,作者陈士毅是复旦大学泛海国际金融学院党委书记,复旦大学经济学院党委书记、教授、博士生导师。刘朝亮是复旦大学经济学院的博士生。这篇文章只代表了作者的观点。)

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